PPP让洱海治理不再“有想法没办法”
在地方财政能力有限的情况下，通过环湖截污的方式做到洱海治污全覆盖十分困难，而PPP模式的引入让大理州市政府在洱海的保护治理上不再只是“有想法，没办法”，并能实现政府和社会资本的双赢。当前，除大理州环湖截污工程（一期）PPP项目外，大理州市政府还在大力推动其他PPP项目，实现洱海系统治理。
来源：经济参考报 作者：阚静文
位于云南省大理白族自治州的洱海，是大理人民的“母亲湖”。近年来，由于周边城镇化进程加快，旅游人口出现井喷式增长，洱海流域的保护治理和生态文明建设面临巨大压力。
在地方财政能力有限的情况下，通过环湖截污的方式做到洱海治污全覆盖十分困难，而PPP（政府与社会资本合作）模式的引入让大理州市政府在洱海的保护治理上不再只是“有想法，没办法”，并能实现政府和社会资本的双赢。当前，除大理州环湖截污工程（一期）PPP项目外，大理州市政府还在大力推动其他PPP项目，实现洱海系统治理。
洱海治理PPP模式成效初显
据统计，近年大理每年接待游客超过2000万人次，2015年每天平均有超过657吨生活垃圾从洱海周边的各个城镇、村庄产生，给洱海的环境承载力带来压力，专家指出，洱海已经处于富营养化初期。大理州市政府希望能通过环湖截污的方式做到洱海治污全覆盖，却面临资金不足的制约。2013年大理市一般公共预算收入为25.6亿元，2014年为27.5亿元，地方财政对环湖截污这项长期工程来说无异于杯水车薪。
引入PPP模式后，洱海环湖截污PPP项目以州、市政府为联合采购人，采用竞争性磋商模式采购社会投资人，面向16家潜在社会投资人开展了市场测试，最终，项目通过市场化方式选择了中信产业基金管理有限公司及旗下中国水环境集团（原中信水务）作为社会投资人。
按照“依山就势，有缝闭合，分片收集，集中处理”的原则，2015年10月11日，大理州环湖截污工程（一期）PPP项目正式落地开工，该项目是国家财政部第二批PPP示范项目，并被列入云南省第二批专项建设基金项目库。
一期工程包括6座污水处理厂，235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照协议，在项目建设过程中，由社会资本方向社会融资筹集，政府在项目建设中只做协调、统筹、监管等工作。污水处理厂采用BOT（建设—运营—移交）模式，合作期限30年（含3年建设期），运营期内政府方按既定污水处理服务单价和处理量向项目公司支付污水处理服务费，期满项目公司将水质净化厂设施无偿移交给政府方。污水收集干渠、管网、泵站采用DBFO（设计—建设—融资—运营）模式，合作期限18年（含3年建设期），由项目公司负责截污干管（渠）工程建成设施的运营维护，自达到政府付费条件之日起，政府方将按年依效等额支付政府购买服务费。经初步测算，除去财政建设补助，政府方未来年付费总额为3.4亿元左右，扣除洱海资源保护费、项目自身收益等因素，市财政年付费在5900万元左右，占大理市公共预算支出的1.4%，在地方财政的可承受范围内。
目前，大理市双廊、挖色、上关、湾桥、喜洲、大理古城新建的6座污水处理厂全线开工，设计处理污水总规模为近期5.4万立方米/日，远期11.8万立方米/日，出水达到国家一级A类排放标准，截至今年9月完成投资6.7亿元，项目预计2018年竣工。
政府与社会资本实现双赢
“PPP模式不仅是投资方式的创新，更是经营管理的创新。污染的问题等不了，PPP模式让政府把未来的钱用在现在，以解决一些急迫的生态建设问题。” 大理市市委常委、常务副市长、洱海环湖截污工程PPP项目建设指挥部指挥长张勇说，PPP模式具有很大的优越性，为大理环湖截污工程注入了动力。
一方面，政府“省钱、省时、省力”。环湖截污工程（一期）PPP项目复批投资45亿元，复批近期（2016年－2020年）计划投资34.9亿元，经过中国水环境集团技术团队的实地调研和专家论证后，最终将PPP协议签约控制价定在29.8亿元，节省投资17％。
中国水环境集团云南区域公司常务副总经理孟建伟介绍说，由于PPP模式下，项目越早完工社会资本就可以越早得到项目收益，中国水环境集团将在力保安全和质量的前提下将建设期缩短6个月。张勇表示，社会资本从规划到建设、运营一体，能够有效弥补政府既当裁判员又当运动员的管理缺陷，解决以往多头管理、无法真正落实问责机制，为政府省时、省力。
另一方面，实现了“让专业的人做专业的事”，还为企业提供了主动优化项目的动力。PPP模式下，企业全面负责工程建设，工程达标政府才付钱，为了降低投资和运营成本，企业会不断寻求最优化的方案，保证工程效益最大化。同时，政府和社会资本合作共赢，共同分担风险，为了促进同政府的长期合作，企业有动力帮助政府节省资本，减少风险。
孟建伟介绍说，工程引入第三方造价、财务审计和质量检测，能够提升项目服务质量，有效控制工程成本，并对政府的监管起到有效的补充作用。“由于目前PPP项目尚没有成熟的经验可供借鉴，我们都在摸索。引入第三方监测有助于在项目先期就及时发现、解决问题，避免出现问题再去补救。”孟建伟说。
大理力推PPP系列项目系统治理洱海
据介绍，当前大理州市政府大力推进其他项目，继续利用PPP模式对洱海进行系统治理。加上洱海环湖截污一期PPP项目，洱海环境综合治理上利用PPP模式已经投入和即将投入的总额将达到105.68亿元。
洱海主要入湖河道综合治理工程PPP项目将在今年启动。据介绍，该项目将综合治理大理市34条洱海主要入湖河道，并运维管养38条河道，总投资9.02亿元。洱海入湖河道综合治理是改善入湖河道水质和环湖生态的重要抓手，张勇表示，河道治理能有效解决农业面源污染，实现清水入湖。
大理州环湖截污工程（二期）PPP项目也正有序进行。张勇说：“二期工程主要是收集沿湖村落污水，搭建起‘毛细血管网’，进一步优化洱海水质。”目前环湖截污二期工程可行性研究已经完成，由于涉及流域面积较广，现在正组织专家对方案进行优化。待环湖截污工程二期全部完工，洱海生活污水截污治污将全覆盖。环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设PPP项目也正在推进。
目前，以上项目均被纳入国家财政部第三批PPP示范项目。“除此之外，大理市在城乡垃圾一体化收集处理上已取得成效，并加大在农业产业结构调整力度，工程治理和社会管理多举并行，对洱海水质和生态环境进行系统性的治理和建设。”张勇说。
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